In Schwellenländern geht es um Rechte, nicht um Hilfe
Schwellenländer befinden sich, so der Name, an der Schwelle vom Entwicklungs- zum Industrieland. Sie weisen hohe Wachstumsraten auf, ihre Mittelschichten wachsen, einige von ihnen sind globale wirtschaftliche und politische Player. Zugleich sind die Armutsraten hoch, die gesellschaftliche und ökonomische Ungleichheit gross und die Rechtsstaatlichkeit ungenügend. Die Entwicklungszusammenarbeit passt ihr Engagement den spezifischen Herausforderungen an und fokussiert auf politische Teilhabe und Rechtsstaatlichkeit.
Früher gab es einfach «Industrieländer» und «Entwicklungsländer». Als Referenz galten die Industrialisierung und der damit verknüpfte wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklungsstand. Entwicklungsländer, so das Credo, strebten mittels nachholender Entwicklung den Stand der Industrieländer an. Die Entwicklungszusammenarbeit leistete dazu ihren Beitrag. Seit der Diskussion über nachhaltige Entwicklung ist dieses Weltbild ins Wanken geraten, da die meisten Industrieländer hinsichtlich ihrer Nachhaltigkeit schwerwiegende Defizite aufweisen. «Entwicklungsländer» gibt es immer noch, doch ist diese Ländergruppe immer heterogener geworden, wie beispielsweise die OECD-Liste der 142 Zielländer für Entwicklungszusammenarbeit verdeutlicht.
Als Schwellenländer gelten jene Entwicklungsländer, die sich in einem umfassenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandlungsprozess befinden. Der Begriff und die zugehörige Länderliste bleiben dabei unpräzise, weil allgemein anerkannte Indikatoren fehlen. International geläufige Bezeichnungen sind «Emerging Markets» (dazu zählt zum Beispiel der internationale Finanzdienstleister MSCI 26 Länder), aber auch die Weltbank-Kategorie «Upper Middle Income Countries» (UMIC). Deren Bruttonationaleinkommen liegt pro Kopf zwischen rund 4'000 und 12'000 US-Dollar. 56 Länder der obgenannten OECD-Liste gehören zu dieser Gruppe, darunter mächtige Staaten wie China, Brasilien, Mexiko und Südafrika. Das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen sagt aber nichts über die interne Verteilung und damit über die sozialen Ungleichheiten in diesen Ländern aus.
Wachstum versus Ungleichheit
Gerade in Schwellenländern hat sich vielerorts die Schere zwischen den sozialen Realitäten (wie Armut, Bildung oder Gesundheitsversorgung) und dem wirtschaftlichen Entwicklungsstand deutlich geöffnet: In den UMIC lebten 2015 laut Weltbank noch immer über 630 Millionen Menschen unter der UMIC-Armutsgrenze von 5,50 USD pro Kopf und Tag (kaufkraftbereinigt) – knapp ein Viertel der Bevölkerung. Eine starke Exportorientierung sorgt seit Jahren vielerorts für hohe Wachstumsraten, hat dabei aber die Unterschiede zwischen arm und reich akzentuiert, wie der Gini-Index verdeutlicht, der die Einkommens- und Vermögensungleichheit aufzeigt. Dabei würden diese Länder über genügend Ressourcen und Kapazitäten verfügen, um der sozialen und wirtschaftlichen Ungleichheit im eigenen Land begegnen zu können. Doch ihren Machthabern mangelt es oft an der Bereitschaft, die dafür nötigen Infrastrukturen landesweit aufzubauen.
Mit dem Wachstum sind auch die Mittelschichten markant angewachsen. Dank verbesserter Lebensbedingungen und veränderter Konsummuster bieten sie vielfältige Absatzmöglichkeiten und tragen zur volkswirtschaftlichen Diversifikation, aber auch zu einem übermässigen Verbrauch natürlicher Ressourcen und damit einhergehend zum Klimawandel bei. Darüber hinaus weist die institutionelle und politische Entwicklung in vielen Schwellenländern markante Defizite auf. Als Folge davon kommt es regelmässig – wie aktuell in Lateinamerika – zu Protesten der Bevölkerung. Angeprangert werden Misswirtschaft, Nepotismus, Korruption und autoritäre Staatsführung aber auch die Folgen mangelhafter Gesundheits-, Bildungs- und Transportsysteme.
Solche gesellschaftlichen Widersprüche als Folge einer einseitig auf Wirtschaftswachstum ausgerichteten Entwicklung werden weiter zunehmen. Denn für die Exportwirtschaft der Industrieländer stellen Schwellenländer seit Jahren «aufstrebende Märkte» dar, die grosse Gewinne versprechen. Dazu gehören nebst den bevölkerungsreichen BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) auch viele kleinere Volkswirtschaften. Pharma-, Maschinen- und Chemie-Unternehmen sehen in diesen Märkten hervorragende Absatzperspektiven. Von der eigenen Regierung erwarten sie dabei, das Terrain für ihre aussenwirtschaftlichen Interessen zu ebnen, indem beispielsweise Handelshemmnisse abgebaut werden und eine Exportrisikoversicherung die Geschäfte absichert. Dem kommt entgegen, dass Schwellenländer nach wie vor zu den Zielländern der internationalen «wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit» gehören. Denn damit kann das SECO in diesen Ländern Entwicklungshilfegelder einsetzen, um «die strategischen Ziele der Aussenwirtschaftspolitik der Schweiz zu realisieren», indem es die weltwirtschaftliche Öffnung und eine stabile wirtschaftliche Gouvernanz in den Ländern fördert – nach Möglichkeit ergänzt mit Freihandelsabkommen. Im Zentrum stehen dabei eher wirtschaftliche (Eigen-)Interessen als politische Ziele zugunsten der Bürgerinnen und Bürger der Zielländer.
Gute Regierungsführung und Stärkung der Zivilgesellschaft
Angesichts der komplexen Realität in Schwellenländern stellte sich staatlichen wie privaten Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit in den letzten Jahren zunehmend die Frage, wie sie ihr Engagement ausgestalten sollen. Vor den Grenzen dieser Länder Halt zu machen, in denen trotz Wirtschaftswachstum Armut, Ungleichheit und politische Repression weit verbreitet sind, konnte nicht der Weg sein. Vielmehr waren die Ziele und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit den spezifischen Herausforderungen anzupassen. Da diese Länder grundsätzlich selbst über die nötigen Ressourcen und Kapazitäten zur Überwindung von Armut und Ungleichheit verfügen, konnte es nicht darum gehen, breit angelegte materielle Entwicklungshilfe im klassischen Sinn zu leisten.
Vielmehr nehmen Entwicklungsorganisationen seither gemeinsam mit der lokalen Bevölkerung die staatlichen Institutionen in Schwellenländern in die Pflicht: Diese müssen Grundlagen wie materielle Existenzsicherung, Bildungsmöglichkeiten oder Gesundheitsdienste schaffen, die es den Menschen ermöglichen, ihre Rechte und somit ihre Teilhabe an Staat, Wirtschaft und Gesellschaft zu verwirklichen. Machthaber sollen dazu verpflichtet werden, die Grundprinzipien guter Regierungsführung einzuhalten und die Menschenrechte zu respektieren: Es geht um Rechtsstaatlichkeit und -gleichheit, um Dezentralisierung von Politik und Verwaltung, um demokratische Strukturen und um eine Verwaltung, die der Bevölkerung den Zugang zu Dienstleistungen sichert und ihre Eigentumsrechte schützt. Dazu müssen Gewaltkonflikte, Korruption und die Rechts- und Straffreiheit der Machthaber und Eliten bekämpft werden.
NGOs richten in diesem Sinn seit vielen Jahren ihre Interventionen auf die institutionellen und politischen Defizite und insbesondere auf den Abbau von Ungleichheiten aus. Gleichzeitig stärken sie die zivilgesellschaftlichen Kräfte vor Ort bei der Aufklärung und Mobilisierung benachteiligter Bevölkerungsgruppen, damit diese ihre politischen, sozialen und wirtschaftlichen Rechte kennen und sie einfordern können – gegenüber den lokalen Verwaltungen bis hin zur nationalen Regierung. Diese Rechte sind häufig gesetzlich verankert, werden aber zu einem grossen Teil nicht gewährt. Solange dem so ist, muss die Entwicklungszusammenarbeit gerade in kleineren Schwellenländern, die nicht als Global Player im internationalen Fokus stehen, gemäss ihrem Gesetzesauftrag «ärmere Bevölkerungsgruppen» unterstützen.
